农村金融问题一直被视为中国金融改革中最难啃的骨头。1978年开始的农村金融体制改革,经历了四个阶段复杂的政策演变,但始终保持着自上而下、政府主导、强制性、渐进式的改革路径,农村经济主体信贷需求难的核心问题始终无法得到根本上的解决。 十七届三中全会有望在困扰农村经济发展的诸多症结上有所突破,农村金融改革自然无法回避,中国农业发展银行改革、全国农村信用社改革等内容已被列入大会的主要议程。
“新一轮改革的方向已经明确,期待着政策上能有进一步放开的突破。”以中国科学院农村发展研究所副所长杜晓山为代表的中国农村金融专家和改革实践者们,对全会充满期待。
据最新报道,财政部正在牵头制定农村金融发展的优惠政策,将在税收优惠、财政补贴、监管优惠、货币政策、保险政策等方面对农村金融进行配套。基本精神就是“普惠型”。
近日,中国人民银行发布中国农村金融服务报告》,这是我国改革开放30年来央行首次发布专门针对农村金融服务的报告。
厚达62页的报告,着重分析了农村金融机构的改革进展、当前农村金融发展存在的主要问题以及深化农村金融改革的基本思路。
在党的十七届三中全会召开前夕,由央行发布的权威报告,承载着农村金融体制改革30年的曲折与期望。
据统计,2007年末全国县域金融机构的网点数为12.4万个,比2004年减少9811个,全国仍有2868个乡镇没有任何金融机构,占全国乡镇总数的7%。
对此,银监会主席刘明康表示,中国的农村金融机构,包括农行、农信社和农发行,走到今天,离我国“三农”金融需求还有很大的差距。
农村金融能否通过机制改革实现商业可持续,国有商业银行撤出农村金融市场后留下的真空谁来填补,政策性金融与商业性金融如何承载国家的惠农财政政策,走向市场化的农村信用社能否回归合作本质,顽强生存的民间金融何时能够浮出水面,系列棘手的问题始终困扰着农村金融改革的进展。
农村金融体系的异化
30年前,中国改革之路自下而上从农民分田到户开始,而与其同步的农村金融改革则选择自上而下的道路,从恢复农业银行起步。
随着包产到户的实施,2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来,重新成为农村经济主体,农村金融的交易对象一下子由原来的2.6万个人民公社突然变成了2亿多个农户,原有的城乡合一、动员储蓄的金融机制无法适应这种变化,重新构建单独的农村金融机构成为必须。于是,以恢复农业银行为标志的第一次中国农村金融改革轰轰烈烈地拉开帷幕。
1984年8月,国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》,提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织,恢复“三性”,即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。
事与愿违。实行经营责任制后,农信社的实力得到明显增强,存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于其“官办二银行”的行政色彩日趋浓厚,在农业银行商业化取向的带动下,为农村服务的政策性功能逐步弱化。1984年农信社的存贷比例为0.41,到了1996年下降为0.22,农信社从农村“抽血”的局面初步形成。
正规金融机构提供的金融服务远不能满足农村融资的需求,非正规的民间借贷找到了生存空间。当时的中央政府对其采取支持的态度。1981年5月,国务院发文肯定了民间借贷的作用。
1984年河北康宝县芦家营乡正式建立了中国第一个农村合作基金会。由此开始,农村合作基金会呈星火燎原之势在全国各地迅速发展。
到1992年,全国已建立的县镇一级的农村合作基金会1.74万个,村一级11.25万个。其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖,其操作上的违规和监管上的缺失,为上世纪90年代末的农村金融风波埋下了隐患。
如何为政策性金融和商业性金融合理划限,这个问题在上世纪90年代初开始凸显,始终困扰着农村金融改革的决策者。在中国农村金融第二轮改革中,中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社“三驾马车”的政策设计意图曾给改革的实践者和农民带来无限美好的期望。 但实际运行的结果却与政策意愿大相径庭,我们没有看到“三驾马车”并驾齐驱的昌盛,反而陷入了农村资金供求矛盾日益恶化的窘境。“三驾马车”几乎是“逃离”农村。 在这轮改革期间,最大的震荡莫过于上世纪90年代末爆发的农村合作基金会风波。1997年亚洲金融危机爆发后,农村合作基金会内部矛盾表面化,各地普遍出现挤兑风潮,危及农村社会的稳定。 1999年1月,国务院下令全国统一取缔农村合作基金会。中央政府对民间借贷的态度也由此发生了180度的转变,非正规金融受到严厉打压,逐渐转入地下农信社改革路向何方正规农村金融“三驾马车”的改革设计走到了尽头,农村信用社成为唯一还坚守农村信贷市场的正规金融机构,自然而然地摆脱了前两轮改革中配角的角色。第三轮改革的重点落在了农信社身上。 农信社的新一轮改革取得了突破性的进展,逐步形成了农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人等多种产权制度。 2005年,时任广东省金融办主任的罗继东,领命组建广东省农村信用社联合社。罗继东认为,农村金融改革不能退回到合作制,只能走股份制的道路；并提出“一行两制”的模式,即省内发达地区合并组建省级农村银行,欠发达地区保留农信社的独立法人地位。这个改革思路尚未得到落实。 海南省农村信用社联合社挂牌,这是我国最后一家挂牌开业的省级联社,标志着从2000年.江苏试点开始的农信社改革第一阶段完成。 截至2007年末,全国已组建农村商业银行17家,农村合作银行113家,以县(市)为单位的统一法人社1825家。2004年,全国农村信用社在整体亏损10年后,首次实现盈利。中国人民大学农业与农村发展学院周立教授认为,第三轮以农信社为主的农村金融体制改革,实际上已经承认了通过建立正规金融体系以解决农村融资问题思路的失败,所以转向了只重点解决在改革过程中付出巨大代价的农信社的生存问题。新的农村金融模式自然也就扩大到农信社视野以外。农村金融改革新思路2008年4月,中国第一个官方性质的格莱珉模式小额信贷项目试点在海南省琼中县悄然上路。这个专门为农村贫困妇女提供小额贷款的项目,完全移植了孟加拉国乡村银行的成功理念。 乡村银行的创办者、被誉为“穷人的银行家”的尤努斯教授凭此获得2006年诺贝尔和平奖。这个消息大大触动了中国高层,开放农村金融市场的改革新政由此酝酿。 2006年12月,银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行,并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。开放农村金融市场的政策意图十分明显,被金融业界称作第四轮中国农村金融改革破冰之举。 2007年3月1日,中国第一批四家农村新型金融机构挂牌成立,他们是
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