新疆阿勒泰明年1月1日将实行“领导干部财产申报”，业内评价其为中国建立官员财产公开制度提供了“良好范本”

　　本报记者 刘伟 新疆阿勒泰为您报道

　　从乌鲁木齐北行，穿过大约700公里的茫茫戈壁和荒漠，阿勒泰出现在眼前。这是一座依河而建西北边陲小城，以美轮美奂的“人间净土”喀纳斯风光著称。

　　长久以来，这里并不为人瞩目，直到一部地方性文件的出台。

　　这份名为《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》（简称《规定》）的阿勒泰地区文件要求，2009年1月1日开始，当地官员须将自己全部财产收入申报，并通过网络和报纸等媒介公开，接受社会监督，同时引入问责机制。

　　在我国，该文件第一次把通行的官员“收入申报”扩大为“财产申报”，将以往“内部”监管惯例拓展为全民“公开”监督。因此，文件甫一露面便备受称赞，“阳光法案”美誉广为流传。

　　中国的“良好范本”

　　这份由地区纪委、监察局和预防腐败办公室制定的《规定》共有8章23条，内容并不繁杂。然而却每每生辉，几近处处“破冰”。

　　从申报对象着眼，按照《规定》，阿勒泰地区各县(市)党委、人大、政府、政协4套班子主要领导首当其冲，同时，也涵盖地区法检两院、地直机关、国有企业、事业单位、社会团体县(处)级领导。

　　除此之外，还包括一些“实权”工作人员。例如地区法院、检察院依法享有独立办案资格的审判员、助理审判员，公安侦查员，工商、税务、国土资源等部门中具有执法资格、管理公共财物的科级干部也要申报，总数近千人。

　　相对于我国目前监控公职人员财产主要依据，即1995年中央颁布的《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》，申报的主体范围不在限定于“县（处）级以上领导干部”，具有“实权”的科级干部第一次包含在内。

　　阿勒泰地区纪委办公室主任章新军解释说，“权钱交易的前提是有权”。因此，这次对申报主体的界定主要看其是否有权，而不再只看行政级别。有些官员级别不高但掌握实权，容易腐败，所以这些官员也应该申报。

　　此外，从申报范围和种类分析，《规定》也频有突破。

　　按照《规定》，官员及其家庭成员的股票、期货等交易收入及资金来源由继承、赠与、偶然所得(如中彩)等形式获得的财产也必须申报。官员包括家庭成员的“大额交易和可疑交易”也要申报。

　　与1995年的文件相比，该《规定》对官员需要申报的财产不在只限定个人收入和劳务收入。“财产”的范畴被扩大到股票证券等领域，完成了对以往的“收入申报”向“财产申报”的本质飞跃。

　　申报内容将通过当地媒体、网站的形式向社会公开，并接受各界举报。电视台、电台、平面媒体、互联网等新闻机构在申报对象受到严重党政纪处分或刑事处罚后可申请查阅、使用其秘密申报材料。

　　清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明认为，《规定》有两大创新：第一，它要求官员申报的是财产，而非仅仅是收入。第二，它确立了要公开公示，而不是像以前“内部监督”般“流于形式”。由此，业内评价认为，这一破冰之举，实为中国建立官员财产公开制度提供“良好范本”。

　　“巨额财产来源不明”之失

　　官员财产申报制度，源于瑞典，迄今世界上已在90多个国家和地区生根开花；在亚洲的新加坡、韩国和中国香港、澳门地区，该制度对反腐败和政治清明居功甚伟。

　　在内地，关于官员财产申报的实施，无论业界还是坊间，一直呼声甚高。其一个重要缘由在于，在查处有关贪官污吏的财产收入时，贪污和受贿罪最高可以判处死刑，然而，来源不明的贪官财产动辄百万千万，但获刑最高不过10年。

　　可供参考的例证是，2000年，安徽阜阳原市长肖作新案，夫妇二人一审以受贿罪分别判处无期徒刑和死缓，但对高达1200万元的不明财产，法院最终只能以巨额财产来源不明罪判处有期徒刑五年。

　　究其症结，“巨额财产来源不明”罪通常由被告说明来源，因为官员财产缺乏透明度，往往以“不知道、忘记了”等词汇搪塞了事，公诉方在无法证实其资金来源性质时，立法机关只能把刑罚的幅度定得较低。

　　也因此，早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌，在一次会议上就明确提出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”到1994年，官员《财产收入申报法》正式列入全国人大“八五”立法规划项目。

　　其后十多年，舆论对尽快出台此“阳光法案”的呼声不绝。

　　中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生认为，如果建立财产申报制度，查出官员实际财产与所申报财产差额巨大，就可以单独适用“巨额财产来源不明”罪名。原因在于，这样就可查明官员“不明巨款”的性质，从而认定罪责，而扫除以往由于无法认定资金性质而“从轻发落”的缺憾。

　　据中国社会科学院法学所研究员刘仁文介绍，《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》侧重于对干部的内部规定，其内容是只报个人收入，不报家庭财产；只报劳务收入，不报非劳务收入；只在内部向人事部门报告，不向社会公布。

　　“由于制度设计上先天不足，加上执行中变形走样，实际上我国官员收入申报制度有名无实，成效甚微”，他分析认为，阿勒泰《规定》的出台，无疑将成为现有问题解决的“突破口”。

　　为何是阿勒泰“吃螃蟹”

　　阿勒泰地区位于新疆北部，是少数民族聚居区，辖6县1市。境内有哈萨克、回、蒙古、维吾尔和汉族等36个民族，总人口63.8万，面积近12万平方公里，相当于半个英国。这里地广人稀，2007年全地区地方财政收入只有4.1亿元，经济总量不高。

　　官员财产公开制度的“破冰”，首先发端于这里，不免令许多人颇感意外。

　　“这里地方财力有限，上面拨的款都是专用的，相对而言权钱交易的腐败要少一些，多数领导干部的收入就是工资，所以我们这里不怕阳光，不怕公开财产。”阿勒泰地区纪委防腐办公室负责人说。

　　力主“阳光法案”的是阿勒泰地委委员、纪检委书记吴伟平。这位40多岁的官员2006年底从乌鲁木齐市交流到此地，此前担任新疆维吾尔自治区纪委纪检监察四室主任，同时兼自治区委党校客座教授，曾协助中纪委办理过多起案件。

　　阿勒泰纪委办公室副主任冯瑞忠介绍说，制定“阳光法案”，一方面是因为吴伟平多年从事纪检监察工作，明白预防腐败比反腐败更重要的道理；另一个促使他下决心在自己职权范围内锐意改革的信念来自“两会”。

　　今年“两会”前夕，北京大学法学教授巩献田与国家统计局原局长李成瑞，专门给国家领导人写信，呼吁尽快制定官员财产申报公开制度，并随信公开自己草拟的《县处级以上公职人员财产申报公布法(草案)》，引起舆论广泛关注。

　　这份被称为“阳光法案”的文件是吴伟平起草的———这个“能把会计学原理翻得很烂”的纪委书记，为制定《规定》，他查阅了大量资料，“包括美国的‘阳光法案’”。

　　草稿写成后，吴伟平广泛征求了多方意见，在纪委内部每人都收到了一份征求意见稿。“目前我国普遍实行的是收入申报，而非财产申报。收入只是公务员财产的一部分，而更多隐形收入才是公务员滋生腐败的阴暗角落，才是应该申报、公示的关键。”吴伟平说。

　　经过多次讨论修改，文件送到地委，得到阿勒泰地委书记张汉东重视。地委同意后，这个文件很快印发———“阳光法案”在阿勒泰正式浮出水面。

　　积极预热与消极预期

　　9月16日，新疆首家独立于地区政府网站之外的廉政网———“新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通。这是继《规定》出台后，又一项强力的廉政措施。 “考虑到干部们的整体理解能力，不能缺少前期的铺垫。”阿勒泰地委宣传部常务副部长黄天翔说。

　　网站除了政策法规、廉政新闻等常规专栏外，还有廉政公示区、投诉举报区以及与预防腐败有关的公众投票调查区，这在地区性政府网站中很罕见。与众不同的设置还有“县（处）级领导干部财产申报倒计时专栏”，显示着“距2009年1月1日还有xxx天”。

　　阿勒泰官员首次申报财产的日期是2009年1月1日。首次申报前，官员如有违法违纪所得，均可以上缴地区纪委“139”廉政账户。按照《规定》，对那些虽有问题但在首次申报前能主动上缴赃款的，给予豁免；对在首次申报前拒不主动上缴赃款的，从重或加重处分直至开除党籍、开除公职,并建议司法机关按照最高刑罚量刑。“恩威并施”的同时，阿勒泰纪委甚至做了全区近1万名干部的总动员。

　　在他看来，此举颇具效能。阿尔泰纪委办公室资料显示，截至9月13日，“139”廉政账户共收到上缴资金33万多元。

　　同时，阿勒泰地区廉政网“领导班子成员分工及电话公示”栏中，不仅公布领导的姓名、工作责任范围、办公室电话，还公布个人手机号码。今年3月才成立的阿勒泰地区预防腐败办公室是专门受理群众提出的有关申报对象财产申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符的检举的机构，包括网上受理群众的举报。

　　需说明的是，“阳光法案”规定的部分申报内容，包括官员及其家庭成员“大额交易和可疑交易”依然属于秘密，仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握。阿勒泰纪委工作人员坦陈，《规定》没有做到完全公开领导干部及其家庭成员财产，主要是考虑保护领导干部的合法财产和人身安全，所以采取了公开申报与秘密申报相结合的原则。

　　但是即便如此，《规定》的前景仍然迷离。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员的随机调查显示：反对者占七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。一位领导干部直言不讳地说：“这项制度最终会流产。”

　　这位官员认为，目前缺乏与“公开“相配套的诸多措施。作为群众或是媒体，凭什么去判断官员申报内容中有没有猫腻？如果连正确判断都做不到，又凭什么去监督呢？他认为，只有银行系统的监管、审计部门的核实等制度都建立起来，每个环节做到公开透明，监督才能落到实处。

　　对于阿勒泰出台的《规定》，在人们普遍叫好的同时，也有人存有疑虑：在目前情况下，《规定》执行起来难度极大，出台《规定》作秀成分大于实质内容。

　　当地民众虽为这项制度拍手叫好，但也担心执行难度大，“官员会主动申报财产吗？”阿勒泰当地的一位市民说，现在许多官员未被查处前才不会主动申报财产呢！

　　一直倡导建立官员财产申报制度的原全国人大代表王全杰曾做过一项调查，97%的官员对“官员财产申报”持反对意见。形成鲜明对照的，根据中国青年报的一项调查，在中国民众最希望了解的政府信息中，77.5%的人选择了“官员财产情况”。

　　此外，《规定》仍未突破“内部规定”范畴，尚待法律支持。吴伟平认为，阿勒泰的做法，只是开启了“破冰”之门，我国应尽快出台官员财产申报法，为财产申报制度提供全面系统的、更有约束力的法律依据。

　　新疆社会科学院副研究员王磊也持有相同观点。他认为，阿勒泰的规定目前只是党政机关的内部规范，而不是正式立法。“从全国范围来看，必须通过人大立法逐步建立健全规范的公务员财产申报制度，以解决现行相关规定地位不明、效力不高的问题。”。

　　不过，阿勒泰地委一位主要领导口气坚定地表示，出台这项制度，事前经过了仔细的调查研究，所有的条款也都进行了反复推敲。“无论外界如何议论，我们都会坚定地推行下去。”